# Новое городовое положение

Александр Федорович Жохов

## НОВОЕ ГОРОДОВОЕ ПОЛОЖЕНІЕ.


Значеніе новаго городового положенія.-- Устройство городскихъ училищъ.-- Кругъ ихъ дѣятѣльности.-- Отношенія къ администраціи.


I.


Еще недавно обнародовано и въ настоящемъ году будетъ приведено въ дѣйствіе въ сорока пяти городахъ новое городовое положеніе, которое передаетъ наше городское хозяйство въ руки представителей мѣстнаго общества. Едва ли кому неизвѣстно, въ какомъ положеніи находится хозяйство нашихъ городовъ въ настоящее время; вѣрнѣе сказать, всякій знаетъ, что въ настоящее время въ нашихъ городахъ вовсе нѣтъ хозяйства. Въ нихъ есть городскія думы и городскіе головы, которые всецѣло подчинены губернаторамъ и губернскимъ правленіямъ. Эти послѣдніе, или непосредственно или съ разрѣшенія министерства внутреннихъ дѣлъ, утверждаютъ приговоры городскихъ обществъ, наблюдаютъ за ихъ дѣятельностью, ревизуютъ дѣлопроизводство городскихъ учрежденій, подвергаютъ представителей города дисциплинарнымъ взысканіямъ и, въ случаѣ неповиновенія, предаютъ суду. Словомъ, они составляютъ относительно городскихъ учрежденій высшую ревизіонную и апелляціонную инстанцію и въ тоже время ихъ начальство. Понятно, что при этихъ условіяхъ вся сила переходитъ въ руки администраціи, которая и является исключительнымъ блюстителемъ нуждъ и пользъ города. Чтобы не распространяться дальше, мы можемъ сказать, что въ такомъ же приблизительно положеніи находится дѣло даже въ столицахъ, гдѣ городское управленіе основано на болѣе широкихъ началахъ и, повидимому, представляетъ нѣкоторыя гарантіи самостоятельности. Для. полнаго убѣжденія въ игомъ мы предлагаемъ читателямъ прочесть внимательно хотя нѣсколько нумеровъ "Извѣстій" здѣшней думы.

Со введеніемъ новаго положенія все это должно, повидимому, измѣниться. Мы говоримъ: "повидимому", потому что не считаемъ возможнымъ прорицать будущее. Еслибы новое городовое положеніе вышло нѣсколько лѣтъ тому назадъ, когда у насъ господствовало-оптимистическое настроеніе, то, конечно, этотъ "новый шагъ на пути самоуправленія" былъ бы встрѣченъ самыми радужными надеждами и отъ нашихъ горожанъ стали бы ожидать того-же, чего ожидали отъ "земскихъ людей", т.-е. ни больше ни меньше, какъ полнаго обновленія всего строя государственной жизни. Но жизнь научаетъ быть скептикомъ,. и въ настоящее время многіе были бы очень довольны, еслибы "новый шагъ по пути самоуправленія" имѣлъ своимъ практическимъ результатомъ хоть повсемѣстное мощеніе улицъ и улучшеніе пожарной команды...

Но каковы бы ни были послѣдствія городского самоуправленія, какъ-бы хорошо или дурно ни привилось оно у насъ, въ средѣ нашихъ горожанъ, такъ мало привыкшихъ до сихъ поръ заниматься своими дѣлами и отстаивать свои интересы,-- все-таки новое городское положеніе уже само по себѣ, какъ законодательный актъ, представляетъ большой интересъ. Городское положеніе есть какъ-бы продолженіе земскаго; оно совершенно сходно съ нимъ по общимъ началамъ, ибо и то и другое уступаетъ обществу такія функція общественной дѣятельности, которыя прежде de facto или de jure отправляла администрація. Самый кругъ дѣятельности городскихъ и земскихъ учрежденій почти одинъ и тотъ-же; по крайней мѣрѣ различіе между ними гораздо болѣе территоріальное, нежели матеріальное. И тутъ и тамъ -- распредѣленіе маленькой части общихъ государственныхъ повинностей, и тутъ и тамъ -- завѣдываніе мѣстными расходами, большею частью обязательными, и тутъ и тамъ -- нѣкоторыя заботы о здравіи, просвѣщеніи и продовольствіи; наконецъ, и тутъ и тамъ право ходатайства о своихъ пользахъ и нуждахъ, отъ котораго мы такъ много ждали и такъ мало получили.... Но городовое положеніе вышло спустя мять лѣтъ послѣ земскаго, когда результатъ земской дѣятельности былъ уже на лицо; слѣдовательно, этотъ новый законодательный актъ долженъ отражать въ себѣ тотъ взглядъ, къ которому пришло въ эти пять лѣтъ наше законодательство относительно общественныхъ учрежденій, познакомившись съ ихъ практической дѣятельностью. Этотъ законодательный актъ долженъ выяснить намъ, какую рамку намѣрено поставить законодательство для нашего самоуправленія, какую оргаг низацію общественныхъ учрежденій оно находитъ болѣе удобною, въ чемъ именно оно считаетъ нужнымъ расширить или съузить кругъ дѣятельности этихъ учрежденій, какія дать имъ новыя права и какія наложить обязанности. Поэтому, сравненіе земскаго и городского положеній представляется намъ весьма интереснымъ, и мы позволимъ себѣ занять читателей тѣми выводами, которые мы извлекли изъ этого сравненія.

Общественныя учрежденія вообще должно разсматривать со стороны ихъ организаціи, круга ихъ дѣятельности и тѣхъ отношеній, въ которыя они поставлены къ другимъ учрежденіямъ. Поэтому, мы должны указать: лучше или хуже организованы городскія учрежденія, сравнительно съ земскими, какое значеніе предоставлено въ нихъ интеллигенціи и какія требованія поставлены относительно имущественнаго ценза. Затѣмъ нужно опредѣлить, съуженъ или расширенъ, сравнительно, кругъ ихъ дѣятельности, и наконецъ уяснить ихъ отношенія къ мѣстнымъ и высшимъ властямъ, которыя, какъ извѣстно, играютъ у насъ самую рѣшительную роль и въ частной и въ общественной дѣятельности. Отвѣчая на эти вопросы, мы конечно должны будемъ руководиться въ оцѣнкѣ полученныхъ данныхъ нашими личными взглядами, такъ какъ результаты дѣятельности городскихъ учрежденій еще впереди. Тѣмъ не менѣе читатели имѣютъ возможность провѣрить наши выводы тѣми результатами, которые представляетъ дѣятельность нашего земства. Эти результаты, съ которыми мы имѣли случай познакомить читателей въ статьѣ "Земскіе итоги" {См. выше; мар. 406; апр. 829; іюль, 326; авг. 768 стр.}, могутъ вполнѣ уяснить, чего должны мы ожидать отъ городскихъ учрежденій, если они будутъ поставлены въ одинаковыя условія съ земскими. Кромѣ того, зная причины успѣшности или неуспѣшности земскаго хозяйства и примѣнивъ ту-же мѣрку къ вновь созданному хозяйству городскому, читатели могутъ съ полной достовѣрностью предугадать возможныя послѣдствія тѣхъ уклоненій, которыя они найдутъ въ городскомъ положеніи сравнительно съ земскимъ. Когда, такимъ образомъ, результаты сравненія будутъ передъ глазами, то выводъ каждый можетъ сдѣлать самъ.


II.


Общая организація новыхъ городскихъ учрежденій почти цѣликомъ взята изъ земскаго положенія, съ тѣмъ, конечно, различіемъ, что управленіе губернскаго города не составляетъ для уѣздныхъ городовъ высшей инстанціи, какъ это существуетъ до нѣкоторой степени относительно губернскихъ и уѣздныхъ земскихъ учрежденій. Это различіе совершенно понятно, такъ какъ въ хозяйствѣ губернскихъ и уѣздныхъ городовъ нѣтъ и не можетъ быть ничего общаго, что могло бы установить между ними іерархическія отношенія. Затѣмъ, городскія учрежденія совершенно подходятъ къ уѣзднымъ земскимъ учрежденіямъ. Тѣже три избирательные съѣзда, то же выборное собраніе, которое носитъ здѣсь названіе думы, и таже выборная управа, которая только называется не земской, а городовой. Но въ составѣ и организаціи избирательныхъ съѣздовъ есть существенная разница, которая отчасти обусловливается самымъ составомъ городского общества, отчасти же показываетъ нѣкоторое движеніе нашего законодательства въ вопросѣ о цензѣ, такъ какъ оно стремится замѣнить въ городскихъ учрежденіяхъ имущественный цензъ податнымъ.

Надо сознаться, что цензъ былъ у васъ всегда одной изъ самихъ слабыхъ сторонъ въ тѣхъ учрежденіяхъ, гдѣ онъ имѣлъ примѣненіе. Привыкнувъ въ сословнымъ рамкамъ, наше законодательство весьма медленно отдѣлывается отъ нихъ, и эти сословныя рамки чувствуются почти вездѣ, несмотря на кажущееся желаніе замѣнить ихъ чѣмъ-либо болѣе подходящимъ къ современнымъ условіямъ общества. Сперва, какъ извѣстно, у насъ были только сословныя учрежденія, и тогда дѣло рѣшалось очень просто: одинъ чиновникъ выбирался дворянами, другой купцами, третій сельскими обывателями. Иногда, какъ это было въ судебныхъ мѣстахъ, они сидѣли вмѣстѣ, но значеніе ихъ всегда зависѣло отъ сословія, къ которому они принадлежали. Фактически это значеніе имѣли только представители дворянскаго сословія или, лучше сказать, чиновники, выбранные этимъ сословіемъ. Съ упраздненіемъ крѣпостного права нужно было отказаться отъ этой системы и поставить для допущенія въ общественныя должности другой, несословный принципъ. Это и дѣлалось, но дѣлалось медленно, съ большими уступками прежнему порядку вещей. Можно сказать, что вновь поставленный имущественный принципъ служилъ не столько выраженіемъ новаго стремленія привлечь къ государственной службѣ людей обезпеченныхъ, сколько прикрытіемъ прежнихъ сословныхъ привилегій, которыя являлись по прежнему, только въ новой формѣ.

Понадобились, напримѣръ, мировые посредники; назначеніе ихъ было обусловлено, между прочимъ, и имущественнымъ цензомъ, но какимъ? Имъ нужно было имѣть или прежнія сто душъ, или 500 десятинъ земли, хотя бы эта земля находилась въ разныхъ губерніяхъ и была отдана въ пользованіе крестьянъ, или наконецъ 150 десятинъ, если они кончили курсъ въ высшемъ учебномъ заведеніи съ извѣстными правами. Повидимому, здѣсь дано значеніе и имуществу и даже образованію; но фактически все это неважно; гораздо важнѣе то, что здѣсь нужно согласіе губернатора и предводителей дворянства, и что мировые посредники должны быть мѣстные потомственные дворяне помѣщики. Вѣроятно, при установленіи этого правила предполагалось, что отъ мѣстныхъ помѣщиковъ можно ожидать болѣе безпристрастія въ разрѣшеніи имущественныхъ споровъ между помѣщиками и крестьянами, нежели отъ лицъ, принадлежащихъ къ другимъ сословіямъ.

Затѣмъ создаются земскія учрежденія, приходится призвать къ общей дѣятельности людей всѣхъ сословій, и земство дѣйствительно дѣлается всесословнымъ, но не безсословнымъ. Напротивъ, для лицъ, принадлежащихъ къ разнымъ сословіямъ установляется различный порядокъ выборовъ, и законодательство наблюдаетъ, чтобы въ земскихъ собраніяхъ преобладало именно дворянское сословіе Съ этой цѣлью оно дѣлаетъ предсѣдателями земскихъ собраній, eo ipso, предводителей дворянства и назначаетъ въ огромномъ большинствѣ уѣздовъ половину гласныхъ отъ землевладѣльцевъ, или по крайней мѣрѣ назначаетъ ихъ больше, нежели гласныхъ отъ крестьянъ. Если при этомъ имущественный цензъ играетъ нѣкоторую роль, то взносъ повинностей -- почти никакой. Дворянское сословіе можетъ владѣть одной третьей частью всѣхъ недвижимыхъ имуществъ въ уѣздѣ, но отбывать одну десятую часть земскихъ повинностей, и тѣмъ не менѣе оно имѣетъ иногда, при этихъ условіяхъ, численное преобладаніе въ земскихъ собраніяхъ {Мы полагали до послѣдняго времени, что неравномѣрное представительство въ земскихъ собраніяхъ въ пользу помѣщичьяго элемента -- фактъ общеизвѣстный, отвергать который могла, для извѣстныхъ цѣлей, только покойная газета "Вѣсть"; о оказывается, что есть публицисты нѣкоторыхъ журналовъ, которые, но незнанію или по другой причинѣ, также совершенно отвергаютъ этотъ фактъ. Во внутреннемъ обозрѣніи 9-ой книжки "Отеч. Записокъ", между прочимъ, посвящено вопросу о земскомъ представительствѣ нѣсколько страницъ, въ которыхъ прямо заподозриваются выводы, сдѣланные по этому вопросу, между прочимъ и нами, въ статьѣ "Земскіе итоги", въ августовской книжкѣ "Вѣстника Европы". Пользуемся случаемъ, чтобы отвѣтить въ нѣсколькихъ словахъ. Указавъ на 72 уѣзда во всей Россіи, гдѣ гласныхъ отъ крестьянъ больше, нежели гласныхъ отъ помѣщиковъ, хроникеръ "Отеч. Записокъ" восклицаетъ: "гдѣ-же, въ какомъ уѣздѣ, какой губерніи публицисты нашли численный перевѣсъ землевладѣльческихъ гласныхъ надъ всѣми другими?.." Отвѣчать на это очень легко: мы нашли его въ двѣнадцати уѣздахъ Владимирской губернія, въ шести -- Екатеринославской, девяти -- Калужской, двѣнадцати Костромской, восьми -- Курской, девяти -- Московской и т. д. (См. вѣдомость, приложенную къ er. 88 к 52 ст. Положенія о Зем. учр.). Въ исчисленныхъ уѣздахъ (составляющихъ большинство) гласныхъ отъ землевладѣльцевъ столько же, сколько всѣхъ остальныхъ; прибавьте къ нимъ предсѣдателя и перевѣсъ будетъ полный и неоспоримый. О тѣхъ уѣздахъ, гдѣ гласныхъ отъ землевладѣльцевъ болѣе, чѣмъ гласныхъ отъ крестьяне, "нечего и говорить, ихъ громадное большинство. Затѣмъ, если публицистъ "Отеч. Записокъ" думаетъ, что число гласныхъ соотвѣтствуетъ количеству земли, то онъ сильно ошибается. Мы можемъ ему указать, что въ Воронежской губернія крестьянамъ принадлежитъ 3.800,000 десятинъ земли, а личнымъ землевладѣльцамъ и казнѣ только 1.700,000; между тѣмъ гласныхъ землевладѣльцевъ 252, а крестьянъ только 245; въ Курской губерніи гласныхъ землевладѣльцевъ на 1.800.000 десятинъ земли 260 человѣкъ, а крестьянъ на 2.800.000 дес. только 252, и т. д. Впрочемъ публициста "Отеч. Записокъ" это врядъ-ли смутитъ, ибо онъ прямо объявляетъ, что "малограмотные крестьяне полезны исключительно на ноляхъ, лугахъ и гумнахъ, а никакъ не на совѣщательныхъ собраніяхъ. Входить по этому поводу въ полемику мы не будемъ, но замѣтимъ только, что земское дѣло ведется лучше именно тамъ, гдѣ большинство гласныхъ составляютъ крестьяне, дающіе опору тѣмъ "глубоко преданнымъ общественнымъ интересамъ людямъ", на которыхъ возлагаетъ надежды самъ публицистъ "Отеч. Зап.". Такъ, всего лучше земское дѣло ведется въ Вятской губернія, адѣ гласные отъ крестьянъ составляютъ почти абсолютное большинство, и всего хуже въ Смоленской, гдѣ они въ значительномъ меньшинствѣ. Что же касается до грамотности крестьянъ, факты указываютъ, что развитіе ея находится теперь въ прямой зависимости именно отъ преобладанія въ земскихъ собраніяхъ крестьянскаго элемента. Въ 1866 г., за который есть свѣдѣнія по всѣмъ губерніямъ, 16 уѣздовъ назначила на народное образованіе болѣе 6,000 р., и изъ этихъ уѣздовъ только въ трехъ преобладаетъ элементъ личнаго землевладѣнія. Затѣмъ 95 уѣздовъ не назначили ничего, и изъ нихъ только въ. девяти преобладаетъ сословіе крестьянское. Надѣемся, что этого довольно для уразумѣнія дѣла.}. Этого мало: то или другое лицо изъ дворянскаго сословія можетъ владѣть имуществомъ ничего не стоющимъ, можетъ не платить ни копѣйки земскаго сбора, если, напримѣръ, его земля вся поступила въ надѣлъ крестьянамъ, и тѣмъ не менѣе это лицо будетъи избирателемъ, и гласнымъ, и членомъ управы. При этомъ отъ представителей земства не требуется не только никакого образованія, но даже грамотности; имъ нужно только имѣть двадцать пять лѣтъ. Это послѣднее условіе, конечно, не безполезно, какъ общій принципъ, но въ настоящемъ случаѣ оно представляется нѣсколько страннымъ, такъ какъ предсѣдатель земскаго собранія, гдѣ каждый гласный долженъ имѣть двадцать пять лѣтъ, можетъ самъ быть гораздо моложе.

Далѣе, пишутся Судебные уставы и учреждаются выборные мировые судьи. Опять двадцать пять лѣтъ, которые неизбѣжны для мирового судьи и необязательны не только для члена окружнаго суда, но и для сенатора кассаціоннаго департамента, и опять извѣстное количество десятинъ земли, которое доказываетъ только, что человѣкъ принадлежитъ къ извѣстному сословію. Въ самомъ дѣлѣ, какое значеніе имѣютъ у насъ эти четыреста, шестьсотъ десятинъ, необходимыхъ для мирового судьи? Развѣ онѣ въ большей половинѣ Россіи составляютъ цѣнность, обезпечивающую владѣльца? Развѣ въ какомъ-нибудь Кологривскомъ уѣздѣ Костромской губернія доходъ съ этихъ шестисотъ десятинъ не ничтоженъ сравнительно съ тѣми полутора тысячами, которыя составляютъ minimum жалованья мирового судьи? Развѣ, наконецъ, у насъ можно набрать изъ людей, дѣйствительно имущихъ, достаточный контингентъ для замѣщенія и земскихъ, и крестьянскихъ и судебно-мировыхъ учрежденій, и развѣ желательно такое замѣщеніе этихъ учрежденій людьми, интересы которыхъ такъ далеки отъ интересовъ громаднаго мало-имущаго большинства? Все это вопросы, на которые человѣкъ, знающій наши провинціальныя условія, не затруднится отвѣчать, и отвѣтъ этотъ, если онъ будетъ искрененъ,-- будетъ, конечно, не въ пользу десятиннаго ценза. Повторяемъ, этотъ цензъ имѣетъ значеніе только какъ доказательство принадлежности къ дворянскому сословію, которое фактически владѣетъ почти всѣми землями, непринадлежащими крестьянскимъ обществамъ и казнѣ. Отъ мирового судьи законъ не требуетъ даже, чтобы онъ былъ мѣстнымъ жителемъ; онъ можетъ имѣть пятьсотъ десятинъ въ. Вятской губерніи и, заручившись этимъ обезпеченіемъ, баллотироваться въ мировые судьи въ Петербургѣ. И такой господинъ, если только онъ кончилъ курсъ, напримѣръ, въ кадетскомъ корпусѣ, предпочитается лицу, получившему юридическое образованіе, но не имѣющему столько десятинъ, сколько показано. Тутъ даже не установлено для лицъ съ высшимъ юридическимъ образованіемъ пониженнаго ценза, какъ это сдѣлано для мировыхъ посредниковъ, и единственная нравственная гарантія -- это окончаніе курса въ среднемъ учебномъ заведеніи, то-есть, между прочимъ, въ кадетскомъ корпусѣ.

Въ городскихъ учрежденіяхъ, конечно, не могло быть рѣчи о цензѣ по числу десятинъ земли, и вообще не могло быть сословнаго ценза, такъ какъ интересы лицъ различныхъ сословій, владѣющихъ одинаковымъ городскимъ имуществомъ, совершенно тожественны. Здѣсь можно было допустить чисто имущественный цензъ, но онъ былъ бы вопіющей несправедливостью, такъ какъ при этомъ пришлось бы отдать городское управленіе въ руки немногихъ собственниковъ, отстранивъ отъ участія въ немъ лицъ, доставляющихъ, главнымъ образомъ, средства городу, т.-е. купцовъ, ремесленниковъ, и т. п. Чтобы избѣжать этого, законодательство приняло за основаніе для избирательныхъ правъ платежъ городскихъ повинностей и повело этотъ принципъ такъ далеко, что связало избирательныя права съ исправностью во взносѣ платежей: "Всякій городской обыватель -- говоритъ положеніе,-- къ какому бы состоянію онъ ни принадлежалъ, имѣетъ право голоса въ избраніи гласныхъ при слѣдующихъ условіяхъ: 1) если онъ русскій подданный; 2) если ему не менѣе двадцати пяти лѣтъ отъ рожденія; 3) если онъ, при этихъ двухъ условіяхъ, владѣетъ въ городскихъ предѣлахъ, на правѣ собственности, недвижимымъ имуществомъ, подлежащимъ сбору въ пользу города, или.содержитъ торговое или промышленное заведеніе по свидѣтельству купеческому, или же, проживъ въ городѣ въ теченіе двухъ лѣтъ сряду предъ производствомъ выборовъ,-- хотя бы и съ временными отлучками,-- уплачиваетъ въ пользу города установленный сборъ со свидѣтельствъ: купеческаго, или промысловаго на мелочной торгъ, или прикащичьяго 1-го разряда, или съ билетовъ на содержаніе промышленныхъ заведеній, указанныхъ въ статьѣ 37 положенія о пошлинахъ за право торговли, и 4) если на немъ не числится недоимокъ по городскимъ сборамъ" (стр. 17).

Конечно, не всѣ лица, указанныя въ приведенной нами статьѣ, имѣютъ право дѣйствительнаго участія въ городскомъ управленіи; здѣсь, также какъ и въ земскихъ учрежденіяхъ, исключаются лица, подвергшіяся извѣстнымъ наказаніямъ, несостоятельные должники, лишенные духовнаго званія, исключенные изъ обществъ, и наконецъ мѣстныя полицейскія власти. Мы не считаемъ нужнымъ входить въ подробности всѣхъ этихъ ограниченій, а также объяснять порядокъ избраній по довѣренности за лицъ женскаго пола, который здѣсь приблизительно тотъ-же, какъ и въ земскихъ учрежденіяхъ. Для насъ гораздо важнѣе прослѣдить, какой способъ привило законодательство для уравновѣшенія различныхъ элементовъ, входящихъ въ составъ городского общества. Раздѣлить избирателей на сословія и предоставить каждому изъ нихъ право избрать соотвѣтственное число гласныхъ, какъ это сдѣлано въ земскихъ учрежденіяхъ,-- здѣсь было невозможно потому, что принадлежность къ тому или другому сословію не имѣетъ въ городскомъ обществѣ никакого реальнаго, экономическаго значенія. Съ другой стороны, допустить одно общее безразличное избирательное собраніе законодательство не рѣшилось, боясь, по всей вѣроятности, придать большое значеніе демократическому элементу, который имѣетъ численное преобладаніе въ городскихъ обществахъ. Для того, чтобы взбѣжать этого, придумывались различныя комбинація. Одни предлагали раздѣлить избирателей на категоріи по оцѣнкѣ ихъ имущества, другіе находили возможнымъ прямо отнести къ первой категоріи купцовъ 1-й гильдіи, фабрикантовъ и крупныхъ собственниковъ, ко второй мелкихъ собственниковъ и купцовъ 2-й гильдіи, а къ третьей всѣхъ остальныхъ. Но, въ концѣ концовъ, здѣсь получилъ преобладаніе принципъ соотвѣтствія избирательныхъ правъ съ количествомъ вносимыхъ платежей. На основаніи 24-й статьи положенія "для производства выборовъ въ гласные учреждаются въ каждомъ городѣ изъ обывателей, имѣющихъ право голоса на выборахъ, три избирательныя собранія, изъ коихъ каждое выбираетъ одну треть всего числа гласныхъ. Для сего обыватели вносятся въ списокъ избирателей въ томъ порядкѣ, въ какомъ они слѣдуютъ по суммѣ причитающихся съ каждаго изъ нихъ въ доходъ города сборовъ, дающихъ право голоса на выборахъ; затѣмъ лица, внесенныя въ означенный списокъ, дѣлятся на три разряда или собранія, такимъ образомъ: къ первому разряду причисляются тѣ изъ показанныхъ въ началѣ списка избиратели, которые, внося высшіе размѣры сборовъ, уплачиваютъ вмѣстѣ одну треть общей суммы сборовъ, платимыхъ всѣми избирателями; ко второму -- причисляются слѣдующіе за ними по списку избиратели, уплачивающіе вмѣстѣ также треть всѣхъ сборовъ; къ третьему -- всѣ остальные избиратели". Затѣмъ въ слѣдующей статьѣ говорится, что "еслибы въ которомъ либо изъ городовъ или посадовъ по малочисленности избирателей или однородности ихъ состава, оказалось болѣе соотвѣтственнымъ раздѣлить избирателей, вмѣсто трехъ на два разряда, то ходатайство о семъ городской думы разрѣшается министромъ внутреннихъ дѣлъ.

Эта остроумная комбинація, придуманная, очевидно, для того, чтобы не дать преобладанія въ избирательныхъ собраніяхъ численному большинству, тѣмъ не менѣе не обезпечиваетъ этого преобладанія ни за однимъ классомъ городскихъ жителей. Ея практическіе результаты зависятъ чисто отъ случайности. Много въ городѣ лицъ, платящихъ значительныя повинности -- будутъ имѣть преобладаніе эти лица; мая" ихъ -- преобладаніе останется за массою мелкихъ плательщиковъ. Это еще, конечно, довольно раціонально, но можетъ быть и такъ, что немногія лица, если они обладаютъ большимъ недвижимымъ имуществомъ, будутъ не только избирателями, но и членами думы, такъ какъ по количеству платежей они могутъ составить отдѣльное избирательное собраніе и избрать сами себя.

Впрочемъ, въ этой системѣ есть несомнѣнно хорошая сторона. Богатые люди, получивъ преобладаніе въ городскомъ управленіи, чтобы сохранить это преобладаніе, должны будутъ постоянно нести разительно высокія повинности, ибо иначе имъ придется допустить въ свое избирательное собраніе небогатыхъ плательщиковъ и остаться въ меньшинствѣ. Какая разница въ этомъ отношеніи съ земскими собраніями! Тамъ личные землевладѣльцы -- т.-е. именно болѣе богатые люди, имѣютъ преобладаніе, платя очень мало, и часто пользуются этимъ преобладаніемъ, чтобы платить еще меньше. Даже удивительно, какъ въ одномъ и томъ же государствѣ, почти въ одно и тоже время издаются два совершенно тожественныя учрежденія и между тѣмъ за основаніе избирательныхъ правъ въ каждомъ изъ нихъ будутъ столь различные принципы. Объяснить это можно однимъ: въ городскихъ учрежденіяхъ дѣло идетъ о городскихъ жителяхъ и тутъ не признается необходимымъ поддерживать однихъ противъ другихъ; въ земскихъ учрежденіяхъ дѣло шло о помѣщикахъ и крестьянахъ и лилось стремленіе раздѣлить ихъ трудъ, обезпечивъ за первыми правораспредѣлять повинности, а за послѣдними обязанность платить ихъ.

Не имѣя ничего противъ того избирательнаго принципа, который проведенъ въ городскомъ положеніи и стаи его несравненно выше принципа сословнаго и даже просто имущественнаго, мы не можемъ не пожалѣть однако, что, благодаря случайнымъ условіямъ нашей податной системы, отъ участія въ городскомъ управленіи устранена люди, наиболѣе интеллигентные, занимающіеся такъ-называемыми свободными профессіями. Читатели видѣли, кто именно имѣетъ избирательныя права въ городскомъ обществѣ. Перечень этихъ лицъ соотвѣтствуетъ перечню источниковъ городского дохода, ибо городу предоставлено только установлять сборы съ недвижимыхъ имуществъ, съ документовъ на право торговли и промысловъ и съ трактирныхъ заведеній, постоялыхъ дворовъ и съѣстныхъ лавочекъ. Затѣмъ въ положеніи сказано, что городской думѣ предоставляется также вводитъ въ пользу города сборы съ извознаго и перевознаго промысловъ, съ лошадей и экипажей и съ собакъ, съ тѣмъ, чтобы высшій размѣръ сбора былъ утверждаемъ законодательнымъ порядкомъ; наконецъ, дума можетъ ходатайствовать и объ установленіи сбора съ квартиръ или жилыхъ помѣщеній. Этотъ послѣдній сборъ, если онъ будетъ учреждень, будетъ имѣть ту хорошую сторону, что введетъ въ городскіе избирательные съѣзды людей интеллигентныхъ. Но, кромѣ того, нѣы,.ничего неудобнаго обложить прямымъ сборомъ въ пользу города лицъ, занимающихся свободными профессіями, т.-е. докторовъ, преподавателей, адвокатовъ и т. п. Налогъ этотъ не могъ бы быть для нихъ тяжелъ, а между тѣмъ, благодаря ему, въ среду городского управленія могли бы войти люди болѣе развитые, которые, конечно, были бы полезнѣе, нежели содержатели трактирныхъ заведеній и съѣстныхъ лавочекъ.

Познакомивъ читателей съ составомъ городскихъ учрежденій, мы должны сказать нѣсколько словъ объ ихъ устройствѣ. Устройство это, какъ мы уже замѣтили выше, почти тоже, что и въ земскихъ учрежденіяхъ. Распорядительная власть ввѣрена городской думѣ, которая составляется,-- подъ предсѣдательствомъ городского головы,-- изъ гласныхъ, избираемыхъ на четыре года, въ числѣ, соотвѣтствующемъ числу лицъ, пользующихся правомъ голоса на выборахъ. Въ мѣстностяхъ, гдѣ число жителей, пользующихся правомъ голоса, не превышаетъ трехсотъ, въ городской думѣ должно быть тридцать гласныхъ; тамъ же, гдѣ число избирателей болѣе трехсотъ, на каждые сто пятьдесятъ человѣкъ прибавляется по шести гласныхъ до тѣхъ поръ, пока общее число ихъ не достигнетъ семидесяти двухъ. Дума должна собираться не менѣе двухъ разъ въ годъ для разсмотрѣнія отчетовъ, но можетъ быть собираема и чаще по усмотрѣнію головы, требованію губернатора и желанію по крайней мѣрѣ одной пятой части гласныхъ. Доклады по дѣламъ, назначаемымъ къ слушанію въ думѣ, могутъ быть печатаемы подъ личною отв23;тственностію городского головы; копіи съ опредѣленій думы представляются немедленно губернатору, а этотъ послѣдній, "если не найдетъ въ нихъ нарушенія законовъ", передаетъ ихъ для печатанія въ губернскихъ вѣдомостяхъ. Затѣмъ порядокъ производства дѣлъ въ думѣ опредѣляется ею самою, "съ соблюденіемъ правилъ о производствѣ дѣлъ въ земскихъ дворянскихъ и городскихъ общественныхъ и сословныхъ собраніяхъ" (Общ. учр. губ. особ. прил. по прод. 1868 г.). Ссылка на эти правила, изложенныя въ извѣстномъ законѣ.13 іюня 1867 г., показываетъ, что засѣданія думы будутъ публичны, но что предсѣдатель ея (городской голова) будетъ пользоваться всѣми правами, предоставленными въ 1867 г. предсѣдателямъ общественныхъ собраній, т.-е., между прочимъ, и правомъ изгонять публику. Кромѣ того, думѣ предоставлено "приглашать, черезъ посредство городского головы, въ свои засѣданія (однако безъ права голоса) лица постороннія, отъ коихъ, по ея мнѣнію, можно ожидать полезныхъ объясненій (ст. 62 Положенія).

Власть исполнительная принадлежитъ управѣ, предсѣдатель которой (городской голова) и члены (не менѣе двухъ) взбираются думой не только изъ гласныхъ думы, но вообще изъ лицъ, имѣющихъ право выбора. Но въ небольшихъ уѣздныхъ и безъуѣздинхъ городахъ, а также посадахъ, городскимъ думамъ предоставляется, не учреждая городской управы, возлагать, съ утвержденія министра внутреннихъ дѣлъ, лежащія на думѣ обязанности единолично на городского голову. Кромѣ городского головы и членовъ управы, дума избираетъ также кандидатовъ къ нимъ, членовъ торговой депутаціи, гдѣ она существуетъ, а также предсѣдателя и членовъ въ коммиссію для оцѣнки недвижимыхъ имуществъ, гдѣ она будетъ признана необходимою. Во всѣ эта должности не могутъ быть избираемы духовныя лица, предсѣдатели и члены судебныхъ мѣстъ, за исключеніемъ почетныхъ мировыхъ судей, прокуроры и ихъ товарищи и чиновники казначействъ. Въ городскіе головы, кромѣ того, не могутъ быть избираемы евреи, которые не имѣютъ права даже исправлять должность городского головы. Вообще постановлено, что число членовъ городской управы изъ нехристіанъ не должно превышать одной трети всего ея состава.

Дѣла, подлежащія разсмотрѣнію городской управы, рѣшаются по большинству голосовъ; но если голова найдетъ, что опредѣленіе большинства противно законамъ, то можетъ остановитъ исполненіе его, представивъ дѣло губернатору. Затѣмъ въ случаяхъ, не терпящихъ отлагательства, голова самъ вправѣ принимать мѣры, предоставленныя обсужденію управы, но обязанъ довести объ этомъ до ея свѣдѣнія.

Въ организаціи городскихъ учрежденій, которая вообще имѣетъ обычный характеръ,-- особеннаго вниманія заслуживаетъ та значительная власть, которая предоставлена городскому головѣ. Онъ -- предсѣдатель городской управы и кромѣ того можетъ останавливать ея опредѣленія и разрѣшать своею властію дѣла ей предоставленныя. Въ тоже время онъ -- предсѣдатель думы, слѣдовательно можетъ останавливать пренія по всякому предмету, можетъ лишать гласныхъ права голоса, изгонять публику и прекращать засѣданія. Кромѣ всего этого, городской голова есть еще членъ особаго "губернскаго по городскимъ дѣламъ присутствія", которое составляетъ административную инстанцію надъ городскими думами. Ниже мы поговоримъ подробно о значеніи этой инстанціи, а теперь скажемъ только, что присутствіе по городскомъ дѣламъ будетъ состоять изъ губернатора, вице-губернатора, управляющаго казенною палатою, прокурора окружнаго суда, предсѣдателя или члена мирового съѣзда я городского головы губернскаго города. Такимъ образомъ, въ губернскомъ городѣ городской голова будетъ составлять въ то же время "начальство" надъ тѣмъ собраніемъ, которымъ онъ предсѣдательствуетъ. Стоить ему сойтись какъ слѣдуетъ съ губернскими властями -- и онъ будетъ всемогущъ. При этихъ условіяхъ городскому обществу нужно будетъ имѣть много энергіи, чтобы отстоять свое вкаченіе и не подчиниться вліянію одного лица, которое имѣетъ такое рѣшительное участіе при разрѣшеніи городскихъ дѣлъ во всѣхъ трехъ инстанціяхъ городского управленія, и нѣтъ ничего мудренаго, что здѣсь повторится исторія предсѣдателей земскихъ собраній, съ тою только разницею, что эти послѣдніе заботятся объ интересахъ своего сословія, а городской голова, пожалуй, будетъ заботиться лично о себѣ; и это очень легко можетъ быть, потому что онъ положительно будетъ самъ себѣ судья. Положимъ, что при обсужденія въ думѣ дѣйствій городской управы онъ не будетъ предсѣдательствовать, но его вліяніе не можетъ прекратиться на одно засѣданіе; онъ всегда будетъ его имѣть и всегда будетъ оставаться начальникомъ. Каждое предложеніе гласнаго должно быть заранѣе сообщено ему, доклады онъ можетъ печатать или не печатать по своему усмотрѣнію. Понятно, что прк этихъ условіяхъ ему легко направить дѣло какъ угодно, не говоря уже о томъ, что каждый гласный, обсуждая дѣйствія городского головы, будетъ помнить, что завтра онъ очутятся подъ предсѣдательствомъ того же лица, дѣятельность котораго онъ обсуждаетъ и что это лицо можетъ во всякое время воспользоваться тою широкою властью, которую предоставляетъ законъ предсѣдателямъ собраній.

Все это было заявлено при самомъ обсужденіи проекта городового положенія. Неудобства соединять исполнительную должность съ обязанностью руководителя распорядительнаго собранія была очевидна для многихъ и потому было высказано предложеніе, чтобы въ думѣ предсѣдательствовало лицо, избранное для этой обязанности самою думою. Но... въ коммиссіи, обсуждавшей этотъ проектъ, засѣдали восемь городскихъ головъ и только двое членовъ думъ...

Мы обращаемъ на все это вниманіе городскихъ обществъ. Имъ предстоитъ теперь быть осмотрительнѣе въ выборѣ лицъ, которому они должны ввѣрять такую значительную власть, иначе придется сильно раскаяваться. Городское положеніе даетъ право избирать должностныхъ лицъ не только изъ гласныхъ думы, но вообще изъ лицъ имѣющихъ право выбора, т.-е. изъ всѣхъ, что-либо платящихъ въ пользу города. Это нововведеніе даетъ широкій просторъ.. Впрочемъ, чтобы быть городскимъ головой, нужно получить утвержденіе отъ губернатора, а въ губернскихъ городахъ отъ министра внутреннихъ дѣлъ. Можетъ быть это я объясняетъ ту готовность, съ которою были предоставлены городскому головѣ тѣ широкія права, которыя ему принадлежать по положенію...


III.


Обязательные расходы, возложенные на города новымъ "покоеніемъ", въ сущности тѣ же, какіе лежали на нихъ и прежде. Длинный списокъ этихъ расходовъ не уступаетъ списку расходовъ земскихъ, помѣщенному въ положеніи о земскихъ учрежденіяхъ. Сюда входить содержаніе городскихъ сооруженій, издержки по отправленію воинскаго постоя, отопленіе и освѣщеніе тюремъ, содержаніе пожарныхъ командъ, расходы на помѣщеніе полицейскихъ управленій, выдача полицейскимъ чиновникамъ квартирныхъ денегъ, вещественное довольствіе пожарныхъ командъ, и наконецъ, въ нѣкоторыхъ городахъ, участіе въ расходахъ на содержаніе чиновъ городскихъ полицій.

Само собою разумѣется, что участіе городскихъ учрежденій въ большей части этихъ расходовъ чисто пассивное: они должны только выдавать деньги, не имѣя возможности провѣрить, съ пользой ли эти деньги идутъ и нѣтъ ли возможности тратить ихъ поменьше. Ко всему этому слѣдуетъ прибавить выдачу изъ городскихъ доходовъ разныхъ пенсій, "производство разнымъ учрежденіямъ, установленіямъ и вѣдомствамъ пособій на содержаніе благотворительныхъ и иныхъ общеполезныхъ заведеній", и наконецъ, "производство государственному казначейству пособій, занесенныхъ въ государственную роспись". "За удовлетвореніемъ указанныхъ потребностей -- говорится въ 140 ст. положенія -- городскія средства могутъ быть употребляемы, по усмотрѣнію городской думы, на всякіе вообще предметы, относящіеся къ пользамъ города и его обывателей я законамъ непротивныя".

Повидимому, городское положеніе признаетъ "пособіе разнымъ вѣдомствамъ" мѣрою временною, но она грозитъ обратиться въ постоянную. Такъ въ положенія говорится, что въ теченіи трехъ лѣтъ со времени приведенія въ дѣйствіе въ городѣ настоящаго положенія, отпускъ пособій разнымъ учрежденіямъ, установленіямъ и вѣдомствамъ на содержаніе учебныхъ, благотворительныхъ и иныхъ общеполезныхъ заведеній, производится въ тѣхъ размѣрахъ, въ которыхъ пособія эти до того времени производились. По истеченіи же этого срока, обязательнымъ для города остается производство только тѣхъ пособій, относительно которыхъ послѣдуетъ соглашеніе между городскимъ общественнымъ управленіемъ и подлежащимъ учрежденіемъ, установленіемъ или вѣдомствомъ, или "которыя будутъ возложены на городъ законодательнымъ порядкомъ". Выраженіе эти, конечно, довольно неопредѣленно и не даетъ никакого понятія о будущихъ расходахъ города. Но еще неопредѣленнѣе обязанность пособій государственному казначейству; относительно ихъ "положеніе" упоминаетъ только, что "пособія казнѣ назначаются въ суммахъ, занесенныхъ въ государственную роспись"...

Эти пособія бросаютъ довольно яркій свѣтъ на нашу податную систему. Житель города есть вмѣстѣ съ тѣмъ подданной государства, если съ него можно брать городскіе налоги, то можно брать и налоги государственные. Съ какой же стати тѣ или другіе города будутъ приплачивать что-либо государству, другими словами: съ какой стати государство будетъ брать съ человѣка за то, что онъ живетъ въ томъ, а не въ другомъ городѣ? Но дѣло въ томъ, что у насъ очень хорошо сознается нераціональность податной системы, изъ которой исключены именно богатые люди; но вмѣсто того, чтобы позаботиться объ улучшенія этой системы, изыскиваются средства привлечь имущихъ лицъ къ участію въ государственномъ бюджетѣ какимъ-нибудь косвеннымъ образомъ, отнести, напримѣръ, какой-нибудь расходъ на земскій сборъ или взять что-нибудь съ богатаго города. Само собою разумѣется, что при такихъ случайныхъ привлеченіяхъ о равномѣрности налога нельзя и думать.

Но этого мало; не установляя по собственной иниціативѣ никакого раціональнаго сбора съ городскихъ сословій, наше законодательство не даетъ возможности установить его и общественнымъ учрежденіямъ. Такъ, земскія учрежденія могутъ облагать земли и строенія, но не могутъ облагать торговлю и промышленность нваче, какъ извѣстнымъ процентомъ казеннаго сбора съ гильдейскихъ свидѣтельствъ и патентовъ, т.-е. именно такимъ сборомъ, который отличается самою крайнею неуравнительностью. Положимъ, что въ земскихъ учрежденіяхъ это ограниченіе можетъ быть объяснено тѣмъ, что гласныхъ отъ городовъ сравнительно мало и что законодательство принуждено было взять города подъ свою защиту. Но, къ сожалѣнію, тоже ограниченіе мы видимъ и относительно городскихъ учрежденій, и здѣсь возможенъ довольно уравнительный сборъ съ недвижимыхъ имуществъ и пожалуй съ трактирныхъ заведеній и съѣстныхъ лавочекъ, но буквально невозможна никакая уравнительность въ сборахъ съ торгующаго сословія.

Оцѣночный сборъ съ недвижимыхъ имуществъ опредѣляется, по "Положенію", городскою думою "въ процентахъ съ чистаго дохода, опредѣленнаго городскимъ общественнымъ управленіемъ посредствомъ оцѣнки, или, при невозможности опредѣлить доходъ, со стоимости недвижимыхъ имуществъ". При этомъ прибавлено, что "размѣръ этого сбора не можетъ превышать 10% чистаго дохода съ имуществъ или 1% ихъ стоимости". Зачѣмъ установлена эта норма -- мы не знаемъ, такъ какъ оцѣнка будетъ зависѣть отъ городского общества. Нужны ему будутъ деньги -- оно оцѣнитъ недвижимыя имущества выше дѣйствительной стоимости и законъ будетъ соблюденъ. Любопытно впрочемъ знать, что должно дѣлать городское общество, если, при соблюденія установленной нормы, городскихъ доходовъ не хватитъ на удовлетвореніе обязательныхъ повинностей. А это можетъ случиться, потому что нормы постановлены и для сбора съ трактирныхъ заведеній, (который долженъ производиться по правиламъ, существующимъ теперь), и для сбора съ торговли и промышленности.

Форма этого послѣдняго сбора остается все таже, т.-е. облагаются тѣ же гильдейскія свидѣтельства, билеты и патенты, которые составляютъ альфу и омегу нашего торговаго налога. Извѣстно, что у насъ до сихъ поръ купецъ, ведущій значительную торговлю, и купецъ, берущій гильдейское свидѣтельство, чтобы избѣгнуть рекрутства,-- платятъ одно и тоже. Этотъ сборъ законодательство рекомендовало и земскимъ учрежденіямъ, предоставивъ имъ накидывать опредѣленный % на то, что получаетъ само государство. Этотъ же сборъ становится обязательнымъ и для городскихъ учрежденій. "Сборы съ документовъ на право торговли и промысловъ -- говорится въ положеніи -- могутъ быть опредѣляемы городскою думою: со всѣхъ установленныхъ положеніемъ о пошлинахъ за право торговли свидѣтельствъ купеческихъ и промысловыхъ и билетовъ на торговыя и промышленныя заведенія, и со всякаго рода патентовъ, выдаваемыхъ, по питейному уставу, на заводы для выдѣлки напитковъ и издѣлій изъ спирта или вина, а также на заведенія для продажи питей. Размѣръ этого сбора установляется городскою думою въ процентахъ съ казенной пошлины". Въ заключеніе прибавлено, что "высшій размѣръ обложеніе, въ пользу города, свидѣтельствъ, билетовъ и патентовъ имѣетъ быть опредѣленъ ко времени выдачи оныхъ на 1871 годъ".

Признаемся, намъ трудно понять, почему законодательство не воспользовалось городскими учрежденіями для того, чтобы дать хотя имъ возможность установить сколько-нибудь раціональный налогъ на торговое и промышленное сословіе. Неужели-же не очевидно для каждаго, какъ мало соотвѣтствуетъ теперешній гильдейскій сборъ самымъ основнымъ требованіямъ равномѣрности?... Конечно, городскія учрежденія могутъ современенъ сами изобрѣсти какой-нибудь видъ сбора съ торгующаго сословія, но для этого нужно, во-первыхъ, чтобы большинство въ думѣ не принадлежало къ этому сословію, во-вторыхъ, чтобы къ нему не принадлежалъ городской голова, который, пожалуй, также будетъ останавливать сужденія объ этомъ предметѣ, какъ останавливаютъ предводители дворянства сужденія объ облегченіи крестьянскихъ повинностей, и наконецъ, въ-третьихъ, для этого нужно, чтобы ходатайство думы по этому предмету было разрѣшено законодательнымъ порядкомъ.... Условій, слѣдовательно довольно много.

До сихъ поръ мы видѣли, что въ финансовомъ отношеніи городскія учрежденія поставлены въ такія же условія, какъ и земскія. И тѣ и другія имѣютъ массу обязательныхъ расходовъ, и тѣмъ и другимъ указаны опредѣленные источники для покрытія этихъ расходовъ. Но относительно заботъ о благоустройствѣ городскимъ учрежденіямъ предоставлена гораздо болѣе широкія права нежели тѣ, какія имѣютъ земскія учрежденія. Такъ, напримѣръ, земскія учрежденія могутъ заботиться объ охраненіи народнаго здравія только устраивая больница и приглашая докторовъ, но не имѣютъ права дѣлать никакихъ обязательныхъ распоряженій въ видахъ предупрежденія болѣзней; далѣе на нихъ лежитъ обязанность вести дѣло земскаго страхованія, но они не только не имѣютъ права предписывать о соблюденіи тѣхъ или другихъ предосторожностей отъ пожаровъ, но даже не имѣютъ права наблюденія за исполненіемъ тѣхъ правилъ, которыя существуютъ въ законѣ. Въ этомъ отношеніи городовое положеніе идетъ гораздо, дальше земскаго; оно предоставляетъ думѣ издавать обязательныя постановленія по весьма многимъ предметамъ городского благоустройства. Сюда относятся не только мѣры по содержанію въ исправности зданій, улицъ, площадей, и пр., или устройство пристаней, перевозовъ, желѣзно-конныхъ и другихъ усовершенствованныхъ путей, на также установленіе правилъ предосторожности противъ порчи водя и пожаровъ и принятіе мѣръ предупрежденія и прекращенія заразительныхъ повальныхъ и мѣстныхъ болѣзней {Всѣ эти предмета перечислены въ 108 ст. положеніи, во снѣ которой городовой думѣ предоставлено издавать обязательныя ли жителей постановленія: а) о порядкѣ содержанія въ исправности и чистотѣ улицъ, площадей, мостовыхъ, тротуаровъ, мостовъ и гатей, а также сточныхъ трубъ, каналовъ, прудовъ, колодцевъ, канавъ и естественныхъ протоковъ, не исключая и тѣхъ, которые находятся на земляхъ, принадлежащихъ частнымъ лицамъ, учрежденіямъ к вѣдомствамъ; б) о мѣрахъ къ охраненію цѣлости и чистоты и къ огражденію отъ поврежденій принадлежащихъ городу общественныхъ сооруженій и памятниковъ, а равно садовъ, бульваровъ и другихъ общественныхъ мѣстъ: в) объ устройствѣ пристаней, переправъ и перевозовъ, а также желѣзно-конныхъ и иныхъ усовершенствованныхъ путей, о порядкѣ ихъ содержанія и пользованія ими, о производствѣ извознаго промысла, о городскихъ омнибусахъ и другихъ общественныхъ экипажахъ; г) о чисткѣ дворовъ, объ устройствѣ и чисткѣ помойныхъ якъ и отхожихъ мѣстъ; д) объ устройствѣ и поряднѣ содержанія боенъ и пользованія ими; е) о мѣрахъ жъ соблюденію чистоты въ помѣщеніяхъ для продажи съѣстныхъ припасовъ и напитковъ и къ обезпеченію безвредности оныхъ; ж) о мѣрахъ предосторожности противъ порчи воды; з) о внутреннемъ распорядкѣ на ярмаркахъ, рынкахъ и базарахъ; и) объ устройствѣ кровель и объ устройствѣ, чисткѣ и осмотрѣ дымовыхъ трубъ и печей, и вообще о мѣрахъ предосторожности противъ пожаровъ; і) о мѣрахъ, гдѣ не допускаются склады дровъ, сѣна, солоны, масла, спирта и другихъ легко воспламеняющихся веществъ, и о порядкѣ храненія этихъ веществъ; к) о мѣрахъ предупрежденія и прекращенія заразительныхъ, повальныхъ и мѣстныхъ болѣзней, а равно скотскихъ падежей; л) о принятіи, для охраненія благочинія и порядка въ публичныхъ мѣстахъ, мѣръ, сопряженныхъ съ расходами или ограниченіями въ производствѣ торговли и промысломъ.}. Постановленія эти не должны противорѣчивъ существующимъ законамъ. Проекты ихъ, "прежде окончательнаго утвержденія думою сообщаются городскою управою начальнику мѣстнаго полицейскаго управленія, который доставлетъ по нимъ свое заключеніе. Съ своей сторона начальникъ мѣст, наго полицейскаго управленія вправѣ самъ сообщать городскому общественному управленію проекта такихъ постановленій, которыя, представляясь, по его мнѣнію, необходимыми для благоустройства города, могутъ быть изданы думою". Если соглашенія между думою и начальникомъ полицейскаго управленія не состоится, то дѣло переходитъ на рѣшеніе губернскаго присутствія. Туда же переходитъ оно въ томъ случаѣ, если губернаторъ встрѣтятъ самъ препятствіе въ изданіи подобныхъ постановленій. Затѣмъ, эти постановленія печатаются и тогда они становятся обязательными, полиція обязана наблюдать за ихъ исполненіемъ, за нарушеніе ихъ полагается наказаніе, установленное 29-ю статьею устава о наказаніяхъ, налагаемыхъ мировыми судьями; возбужденіе судебнаго преслѣдованія по такимъ нарушеніяхъ предоставляется городскому управленію на одинаковыхъ основаніяхъ съ административною властью.

Читатели видятъ, что право городскихъ учрежденій издавать обязательныя постановленія обставлено весьма многими условіями; но, тѣмъ не менѣе, это право весьма важное. До сихъ поръ всѣ подобныя правила били излагаемы съ самою мелочною подробностью, въ различныхъ уставахъ (въ XII томѣ, напримѣръ, существуетъ относительно государственныхъ крестьянъ законодательное воспрещеніе ѣсть падаль). Замѣняя всѣ эти устава мѣстными постановленіями, названными опытомъ и сообразованными съ мѣстными условіями, законодательство дѣлаетъ значительный шагъ впередъ. Само собою разумѣется, что подобныя же права, относительно уѣздовъ, должна бить предоставлены и земскимъ собраніямъ, и мы убѣждены, что земскія собранія не преминутъ обратиться съ ходатайствами по этому предмету въ настоящую же сессію.


IV.


Исторія земскихъ учрежденій доказала намъ, что отношенія къ администраціи играютъ довольно важную роль въ судьбѣ общественныхъ учрежденій; поэтому очень важно прослѣдить, какъ далеко ушло въ этомъ отношеніи городовое положеніе отъ земскаго. Нужно замѣтить, что въ большей части печатныхъ отзывовъ по этому предмету мы встрѣчали большое сочувствіе къ городовому положенію, именно потому, что оно представляетъ контроль надъ дѣйствіями земскихъ учрежденій не единоличной власти губернатора, а особому коллегіальному учрежденію, о которомъ мы уже имѣли случай упомянуть выше. Повидимому, этотъ взглядъ имѣетъ свои основанія, но внимательное разсмотрѣніе тѣхъ условій, въ которыя поставлено городское управленіе, приводитъ насъ къ убѣжденію совершенно противоположному.

Земскія учрежденія, дѣйствительно, имѣютъ дѣло съ единоличною властью губернатора, но эта власть довольно ограничена: губернаторъ имѣетъ только право протеста противъ постановленія земскаго собранія и затѣмъ, въ случаѣ несогласія, пріостанавливаетъ это постановленіе и переноситъ дѣло въ сенатъ. Если этотъ порядокъ и тормозитъ иногда ходъ земскаго дѣла, то справедливость требуетъ сказать, что протесты "губернаторовъ довольно рѣдко доходитъ до сената и еще рѣже признаются сенатомъ уважительными. По крайней мѣрѣ, всѣ отчета земскихъ собраній свидѣтельствуютъ о томъ, что случаи отмѣна постановленій земскихъ собраній очень рѣдки, и если земскія учрежденія имѣютъ основаніе жаловаться на администрацію, то, конечно, не за это. Они могутъ жаловаться на весьма малый размѣръ власти, который имъ предоставленъ и который заставляетъ ихъ обо всемъ спрашиваться у разныхъ административныхъ начальствъ, но въ томъ кругѣ дѣятельности, который имъ отведенъ, они стѣснены очень мало.

Въ городскихъ учрежденіяхъ власть губернатора, повидимому, переходитъ въ руки особаго присутствія, которое именно учреждается "для разсмотрѣнія возникающихъ по жалобамъ, пререканіямъ или непосредственному усмотрѣнію губернатора, дѣлъ о незаконности опредѣленій городского общественнаго управленія, а равно для обсужденія составленныхъ городскими думами обязательныхъ для жителей постановленій, въ тѣхъ случаяхъ, когда губернаторъ встрѣтитъ препятствіе къ изданію ихъ, или когда относительно изданія такихъ постановленій не состоится соглашенія между городскимъ общественнымъ и мѣстнымъ полицейскимъ управленіями". Мы говоримъ, что власть особаго присутствія только видимая, потому что, въ случаѣ несогласія съ нимъ, губернаторъ точно также имѣетъ право перенести дѣло въ сенатъ. Такимъ образомъ, вмѣсто одной инстанціи являются двѣ и каждое постановленіе городской думы можетъ быть измѣнено два раза. Частая отмѣна этихъ постановленій тѣмъ болѣе вѣроятна, что право жалобы въ сенатъ на постановленіе губернскаго присутствія принадлежитъ каждому правительственному учрежденію и даже частному лицу. Какъ отразится этотъ рядъ пересмотровъ на городскомъ хозяйствѣ -- мы предоставляемъ судить самимъ читателямъ.

Вообще трудно понять, зачѣмъ нужно было губернское присутствіе, когда оно составляетъ только лишнюю инстанцію, всѣ опредѣленія которой могутъ подлежать отмѣнѣ. Мы бы еще поняли это, еслибы лица, составляющія присутствіе, были спеціалисты по городскому хозяйству; но мы видимъ здѣсь губернатора, вице-губернатора, прокурора, управляющаго казенной палатою, мирового судью и предсѣдателя губернской земской управы.... Многіе ли изъ этихъ лицъ могутъ быть компетентны въ разрѣшеніи вопросовъ, касающихся хозяйства какого-нибудь уѣзднаго города, въ которомъ они, быть можетъ, никогда ни бывали?". Одна надежда на то, что дѣлопроизводство присутствія возлагается на городского секретаря губернскаго города..

Во всего важнѣе, что эта присутствія будутъ разсматривать не только пререканія съ губернаторомъ и правительственными учрежденіями {Въ этихъ случаяхъ въ присутствіе приглашаются, съ правомъ голоса, начальники того управленія, до котораго пререканіе относится, а если оно касается денежныхъ разсчетовъ, то и управляющій контрольною палатою.}, но и жалобы частныхъ лицъ. Это -- нововведеніе городского положенія, такъ какъ на земскія собранія частныхъ жалобъ не приносится и существуютъ только судебные иски въ случаѣ нарушенія гражданскихъ правъ.

Нужно замѣтить, что въ практикѣ земскихъ учрежденій возмнихь уже, года четыре тому назадъ, вопросъ о порядкѣ принесенія жалобъ частными лицами. Нашлись администраторы, которые предлагали учредить инстанціонный порядокъ, въ силу котораго всякое постановленіе собранія могло бы быть отмѣнено министромъ внутреннихъ дѣлъ; но первый департаментъ сената, разрѣшавшій этотъ вопросъ, категорически отвергъ такой порядокъ, и въ настоящее время постановляю земскаго собранія можетъ быть отмѣнено только сенатомъ, и то по протесту губернатора или министра внутреннихъ дѣлъ {При этомъ нельзя не упомянуть, что со стороны министерства внутреннихъ дѣлъ врядъ ли было десять протестовъ за все время существованія земскихъ учрежденій.}. Это очень понятно, потому что опредѣленія земскихъ собраній, по самому свойству ихъ, могутъ подлежать отмѣнѣ только тогда, когда они незаконны, а на этотъ случай существуетъ право протеста со стороны губернатора; что же касается хозяйственныхъ соображеній, то въ нихъ земское собраніе должно быть совершенно самостоятельно.

Для городскихъ учрежденій установленъ въ этомъ отношеніи совершенно другой порядокъ; городовое положеніе опредѣляетъ привило для обжалованія всѣхъ распоряженій, дѣлаемыхъ городскими властями. На управу можно жаловаться думѣ (относительно управъ тоже самое существуетъ и въ земскихъ учрежденіяхъ), на думу губернскому присутствію или, въ тѣхъ случаяхъ, когда опредѣленіе думы утверждено губернаторомъ или министромъ внутреннихъ дѣлъ {Эти случаи перечислены въ положеніи; сюда относятся: установленіе правилъ по устройству торговой полиціи и по надзору за производствомъ торговли, измѣненіе въ утвержденныхъ для города планахъ, постановленія объ отдачѣ, первые, въ исключительное пользованіе, земель, назначенныхъ по планамъ подъ улицы, площади, и пр., и объ устройствѣ на этихъ земляхъ сооруженій, установленіе платы на проходъ и проѣздъ по воздвигнутымъ городомъ сооруженіямъ, и, наконецъ, заключеніе наймовъ и принятіе обязательствъ и гарантій на сумму, превышающую сумму доходовъ города на послѣдніе два года.}, въ первый департаментъ сената. Сюда же приносятся жалобы на губернскія присутствія, ли подачи которыхъ установленъ шестинедѣльный срокъ. Этому порядку мы никакъ не можемъ симпатизировать. Конечно, можетъ быть, что и губернскія присутствія и сенатъ отнесутся благосклонно къ городскому хозяйству и будутъ отмѣнять постановленія только дѣйствительно незаконныя; но можетъ быть и иначе: опредѣленія думъ могутъ быть разсматриваемы по существу, и тогда городское самоуправленіе будетъ существовать только по имени.

Въ виду этого очень трудно признать за городскимъ положеніемъ тѣ достоинства, которыя ему приписываютъ именно въ этомъ отношеніи, и намъ кажется, что всѣ похвалы имѣютъ здѣсь особое происхожденіе, мало зависящее отъ содержанія того, что хвалятъ. Дѣло въ томъ, что прежде существовала проектъ дать губернатору не только право протеста, но и право разрѣшенія частныхъ жалобъ. Противъ этого многіе возстали и явилась мысль создать для этой цѣли коллегіальное учрежденіе. Когда выборъ былъ между этими двумя предложеніями, то конечно всѣ болѣе благонамѣренные люди были на сторонѣ коллегіальнаго учрежденія. Объ этомъ было заявлено въ печати и въ обществѣ укоренилось убѣжденіе, что проектированное коллегіальное учрежденіе будетъ очень полезно. Но затѣмъ дѣло приняло другой оборотъ: лица, защищавшія власть губернатора, отказались отъ его права разрѣшать жалобы, а защитники особаго присутствія должны были признать за тѣмъ же губернаторомъ право переноса дѣла въ сенатъ. Такимъ образомъ, вопросъ шелъ уже здѣсь не о губернаторѣ или губернскомъ присутствіи, а объ одномъ губернаторѣ или губеряаторѣ плюсъ губернское присутствіе, которое составляло такимъ образомъ среднюю инстанцію. Кромѣ того, противники губернскаго присутствія отвергали и самое принесеніе частныхъ жалобъ, и такимъ образомъ являлись прямо защитниками самостоятельности городскихъ учрежденій. Но ихъ усилія остались тщетными и общество, руководствуясь правиломъ "timeo Danaos et dona ferentes" -- продолжаетъ думать, что одержали верхъ либеральныя стремленія. Конечно, мы отъ души желаемъ, чтобы практика городскихъ учрежденій не заставила скоро разочароваться въ этомъ....

Намъ остается сказать нѣсколько словъ объ отвѣтственности должностныхъ лицъ городского управленія. Этой отвѣтственности они подвергаются не иначе какъ по суду, тогда какъ для земскихъ управъ существуетъ удаленіе отъ должности безъ суда. Преданіе суду должностныхъ лицъ городского управленія, кромѣ городского головы, можетъ послѣдовать по опредѣленію думы, городскіе же головы предаются суду по опредѣленію 1-го департамента сената, основанному на опредѣленіи городской думы, т.-е. для нихъ установленъ тотъ порядокъ, который, по силѣ устава уголовнаго судопроизводства, существуетъ теперь для преданія суду всѣхъ членовъ земскихъ управъ и собраній. Но интересно здѣсь то, что городовое положеніе установленъ совершенно особый порядокъ преданія суду городскихъ должностныхъ лишь въ тѣхъ случаяхъ, когда на нихъ пожалуется губернаторъ. Тогда дѣйствія ихъ разсматриваются уже не думою, а тѣмъ самымъ губернскимъ присутствіемъ, на которое возлагается такъ много надеждъ и въ которомъ губернаторъ можетъ имѣть преобладающее вліяніе. Присутствіе можетъ постановить опредѣленіе о преданіи суду всѣхъ должностныхъ лицъ, не исключая городского головы, и думѣ предоставляется только право пожаловаться на это опредѣленіе сенату. Само собою разумѣется, что этотъ порядокъ ставитъ городскихъ должностныхъ лицъ въ очень сильную зависимость отъ губернатора и губернскаго присутствія, и въ этомъ отношеніи порядокъ, установленный для учрежденій земскихъ, несравненно лучше, такъ какъ тамъ жалобы губернатора на должностныхъ лицъ разсматриваются въ губернскомъ земскомъ собраніи.

Изъ всего сказаннаго нами читатели могутъ видѣть, что городское положеніе во многомъ идетъ дальше земскаго, но во многомъ и уступаетъ ему. Резюмируя результаты, добытыя сравненіемъ, мы можемъ сказать, что городское положеніе написано вообще отчетливѣе и опредѣленнѣе, что въ немъ принятъ гораздо болѣе справедливый принципъ представительства, нежели въ земскомъ положеніи, гдѣ замѣтна сильная наклонность покровительствовать одному сословію, и что, наконецъ, кругъ дѣятельности городскихъ учрежденій, въ нѣкоторыхъ отношеніяхъ, шире нежели кругъ дѣятельности учрежденій земскихъ. Но за то городскія учрежденія поставлены въ большую зависимость отъ администраціи, зависимость, которая прямо переходитъ въ опеку.


-инъ


"Вѣстникъ Европы", No 11, 1870